Nam Tước Acton có một câu nói nổi tiếng: “Quyền lực luôn tham nhũng; quyền lực tuyệt đối thì tham nhũng tuyệt đối.” Khi có quá nhiều quyền lực trong tay, ngay đến người tốt cũng cai trị độc đoán. Do hiểu rõ bản chất của vấn đề như vậy, chủ nghĩa hiến chế mới nảy sinh, và đó là một bước ngoặt so với cách nghĩ truyền thống về quyền lực ở châu Á cũng như phương Tây. Trong cách nghĩ truyền thống, người ta thường ca tụng các nhà lãnh đạo và trao cho họ quyền lực tuyệt đối để bảo vệ an ninh quốc gia. Các nhà lãnh đạo truyền thống thì muốn xem thần dân trong nước như con cái, để họ làm nhiệm vụ của bậc cha mẹ và ra quyền hành xử như cha với con. Vượt ra khỏi tư duy đó là điều tiên quyết để thiết lập một chính phủ hiến định và công bằng.
1. Khi một người hay một nhóm nhỏ độc quyền quyền lực, họ sẽ trấn áp người khác.
Sau một thời gian, sự tập trung quyền hành quá mức dẫn đến tha hóa về cả tinh thần và vật chất, do đó người tốt dù có muốn đi nữa cũng mất khả năng lèo lái quốc gia một cách sáng suốt. Không một cá nhân nào hoàn toàn trong sạch. Ai cũng ít nhiều có thiên kiến, sai lầm về tư tưởng và vị kỷ. Một người tốt không phải là người không có nhược điểm. Người tốt là người biết kiềm chế và vượt qua được những nhược điểm đó. Nhưng để làm được điều này, họ cần có sự hỗ trợ của người khác. Nhưng khi tập trung quá nhiều quyền lực trong tay, người cầm quyền gạt bỏ khả năng và cơ hội hỗ trợ của những người khác.
Vì lý do này, một nhà lãnh đạo tốt sẽ không muốn nắm giữ quá nhiều quyền lực. Cái anh ta cần là một hệ thống trong đó nhiều người khác có thể góp phần vào quá trình ra quyết định. Khi đó, thay vì đơn thuần điều hành đất nước bằng mệnh lệnh, anh ta sẽ cân nhắc những quan điểm khác nhau. May ra lúc ấy anh ta sẽ buộc phải nhận ra rằng chính mình cũng có những thiên kiến, những sai lầm về tư tưởng, và cũng vị kỷ. Một nhà lãnh đạo thật sự anh minh cần sự sáng suốt ấy, và sẽ biết ơn những tiếng nói phản biện, thay vì trấn áp họ.
Quyền lực tuyệt đối tha hóa tinh thần, vì khi một người có quyền lực trên hết thảy mọi người khác, những người khác sẽ chỉ nói những điều họ nghĩ rằng người cầm quyền muốn nghe. Họ giấu đi những điều gây phật lòng, và không bao giờ bày tỏ những quan điểm và ý kiến trái ngược. Kết quả là người cầm quyền chẳng bao giờ nghe được những điều cần biết để có thể lãnh đạo sáng suốt hơn. Tệ hại hơn, sự tha hóa tinh thần này có thể dẫn đến tha hóa tâm hồn. Nếu không ai dám đưa ra những thông tin hay ý kiến chói tai, hoặc phản đối người cầm quyền, người cầm quyền cứ tưởng mình không hề có thiên kiến, không hề mắc sai lầm và không hề vị kỷ. Từ đó anh ta cho rằng mọi ý kiến của anh ta đều đúng. Anh ta bắt đầu ngộ nhận rằng lợi ích cá nhân của anh ta chính là lợi ích của xã hội. Khi ấy, anh ta trở thành một kẻ độc tài.
Vì lý do này, một nhà lãnh đạo tốt sẽ không muốn nắm giữ quá nhiều quyền lực. Cái anh ta cần là một hệ thống trong đó nhiều người khác có thể góp phần vào quá trình ra quyết định. Khi đó, thay vì đơn thuần điều hành đất nước bằng mệnh lệnh, anh ta sẽ cân nhắc những quan điểm khác nhau. May ra lúc ấy anh ta sẽ buộc phải nhận ra rằng chính mình cũng có những thiên kiến, những sai lầm về tư tưởng, và cũng vị kỷ. Một nhà lãnh đạo thật sự anh minh cần sự sáng suốt ấy, và sẽ biết ơn những tiếng nói phản biện, thay vì trấn áp họ.
Dĩ nhiên, không phải nhà lãnh đạo nào cũng xuất thân là người tốt. Ngược lại, họ có thể ham muốn quyền lực chỉ để trấn áp người khác và thủ lợi cho bản thân, cho gia đình và cho những kẻ về hùa theo họ. Những người như vậy vốn đã tha hóa ngay từ trước khi họ có quyền lực. Một khi tập trung quyền lực trong tay, họ sẽ sử dụng ngay quyền lực đó để đàn áp kẻ khác.
Tóm lại, những chính quyền nắm quyền lực quá tập trung sẽ lạm quyền và tham nhũng. Cách duy nhất để giới hạn quyền lực của họ và tránh lạm dụng là tản quyền.
2. Vì lý do đó, hiến pháp cần phân bổ quyền hành cho nhiều thành phần khác nhau của chính quyền để có sự giám sát và cân bằng quyền lực.
Bởi quyền lực tập trung sẽ sinh lạm dụng, không có cách giải quyết nào khác ngoài việc phân chia quyền lực cho các thành phần khác nhau của chính quyền. Ý tưởng này được gọi là giám sát và cân bằng quyền lực: hiến pháp thiết lập nên sự cân bằng về quyền lực giữa các thành phần khác nhau của chính quyền để chúng có thể giám sát lẫn nhau. Giám sát và cân bằng quyền lực chính là cốt lõi của chủ nghĩa hiến chế. Vì không một cá nhân hay một nhóm nhỏ nào thâu tóm mọi quyền lực, sẽ không ai có quyền lực tuyệt đối để đàn áp kẻ khác. Khi các ngành trong chính quyền cần sự hợp tác của nhau thì họ phải lắng nghe nhau, phải thương thảo và phải cùng nhau làm việc. Khi nhiều người có khả năng tác động lên chính quyền và chính sách, chính quyền đó mới có thể trở nên công bằng và trung dung hơn, bởi vì khi đó chính quyền không chỉ còn phục vụ lợi ích của một nhóm nhỏ. Đồng thời, chính quyền cũng sẽ sáng suốt hơn, bởi các chính sách hay quyết định là kết quả của quá trình thảo luận trong đó nhiều cách nhìn khác nhau đã được cân nhắc.
Một số người, đặc biệt tại châu Á và châu Phi, lo ngại rằng giám sát và cân bằng quyền lực sẽ tạo nên bất ổn, tranh cãi, bế tắc, thậm chí nội chiến. Đúng là khi cơ chế giám sát và cân bằng quyền lực không được thiết kế hợp lý, hậu quả của nó có thể không như mong đợi. Nhưng nếu được thiết kế tốt, nó sẽ không dẫn đến bất ổn quá mức bình thường. Những đất nước ổn định và thịnh vượng đều có một cơ chế giám sát và cân bằng quyền lực nào đó. Lựa chọn duy nhất ngoài phân quyền là tập quyền. Mà tập quyền, như đã phân tích ở trên, luôn dẫn đến cai trị áp bức. Điều này rõ ràng tệ hại hơn nhiều so với những bất đồng bắt nguồn từ những tranh cãi chính trị thông thường.
Có nhiều mô hình giám sát và cân bằng quyền lực, do các yếu tố khác nhau được kết hợp một cách khác nhau. Nếu được thiết kế một cách cẩn trọng, giám sát và cân bằng quyền lực có thể giảm thiểu một cách có hiệu quả các bất ổn, cũng như tăng cường bảo vệ người dân chống lại chính quyền tha hóa và độc đoán.
3. Các hiến pháp phân quyền theo nhiều cách khác nhau
Có nhiều cách phân chia quyền lực giữa các nhân tố của chính quyền. Và các hiến pháp khác nhau thiết lập nên các chính quyền với kết cấu khác nhau. Có hiến pháp gọi người đứng đầu chính phủ là tổng thống, có nơi khác gọi là thủ tướng, lại có chỗ kết hợp ngành hành pháp và lập pháp với nhau trong một hội đồng mà người đứng đầu hội đồng không phải là tổng thống mà cũng chẳng phải thủ tướng. Vài hiến pháp công nhận chính quyền địa phương bán tự trị, nơi khác thì không. Có hiến pháp tổ chức hai viện lập pháp, có chỗ chỉ có một viện duy nhất. Như vậy, trong nhiều hệ thống hiến định khác nhau, kết cấu của chính quyền là khác nhau. Vì vậy, phân chia quyền lực giữa các thành phần chính quyền của các hệ thống hiến định khác nhau cũng sẽ khác biệt.
Thêm vào đó, cho dù các hiến pháp có quy định kết cấu chính quyền tương tự như nhau, chúng vẫn có thể phân chia quyền lực theo nhiều cách khác nhau cho các nhân tố đó. Thí dụ, tổng thống có thể có quyền phủ quyết những dự án luật do bên lập pháp đưa ra, hoặc có thể không có quyền đó. Thượng viện của ngành lập pháp có thể chỉ có quyền cố vấn cho hạ viện, nhưng viện này cũng có thể có quyền bác bỏ các dự luật của hạ viện. Chính quyền địa phương có thể có quyền lực rộng rãi trên các vấn đề liên quan đến cuộc sống của người dân trong khu vực đó. Nhưng họ cũng có thể chỉ có quyền lực hạn chế trong một số lĩnh vực mà thôi.
Trong bài viết ngắn ngủi này, thật khó để liệt kê hết tất cả hình thức phân quyền. Nhưng tựu trung lại, các mô hình chính là:
* Hầu hết các hiến pháp chia chính quyền trung ương thành ba phần – quyền lập pháp, quyền hành pháp và tòa án. Các quyền này được trao cho những người hay nhóm người khác nhau. Một số hiến pháp tách biệt hoàn toàn các quyền lực này, tức là các nhân tố trong chính quyền không hề có những mảng phận sự chồng lấn. Nhưng cũng có một số hiến pháp cho phép sự chia sẻ quyền lực nhất định, chẳng hạn tổng thống vừa có quyền hành pháp vừa có quyền phủ quyết dự luật (một phần của quyền lập pháp) trong một số trường hợp hạn chế. Phương thức phân quyền này được gọi là tam quyền phân lập.
* Một số hiến pháp phân chia quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương hay vùng lãnh thổ. Do sự phân chia này được quy định bởi hiến pháp, chính quyền trung ương không thể can thiệp vào phạm vi quyền lực của chính quyền vùng lãnh thổ. Quan trọng hơn cả, chính quyền trung ương không thể giải tán chính quyền địa phương đó hoặc tước đoạt một số quyền đã được hiến pháp trao cho họ. Có trường hợp chính quyền vùng lãnh thổ có thể soạn hiến pháp cho riêng địa phương họ, với cả ba ngành lập pháp, hành pháp và tòa án như chính quyền trung ương. Phương thức phân chia quyền lực này được gọi là chính thể liên bang.
* Mọi bản hiến pháp chính danh phân chia quyền lực giữa chính quyền và công dân nhằm mục đích bảo vệ quyền cá nhân. Một số quyền cá nhân tự bản chất là quyền nhân thân, như quyền kết hôn. Nhưng một số quyền mang tính chính trị, như quyền biểu tình hoặc quyền thành lập hội đoàn chính trị. Bằng cách thực thi các quyền này, công dân có thể kiểm soát chính phủ. Phương thức phân quyền này được gọi là quyền cá nhân.
* Mọi hiến pháp dân chủ còn phân chia quyền lực giữa chính quyền công dân thông qua bầu cử. Trong một nước dân chủ, quyền lực thuộc về nhân dân. Chính quyền có bổn phận phục vụ người dân, chứ người dân không phải phục tùng chính phủ. Nhưng người dân không thể cáng đáng hết công việc hàng ngày của chính quyền vì còn phải lo cho cuộc sống riêng của họ. Vì vậy, hiến pháp cho chính quyền quyền thay mặt người dân để giải quyết công việc trong những lĩnh vực phù hợp, với tư cách là công bộc của nhân dân. Tuy vậy, nhân dân vẫn nắm quyền giám sát tối thượng. Nếu nhân dân không hài lòng với cách làm việc của các viên chức chính quyền, họ có thể bỏ phiếu bãi nhiệm các viên chức đó qua bầu cử.
4. Dù mọi quốc gia đều cần tản quyền, có nhiều hình thức phân quyền khác nhau, và các quốc gia khác nhau phải chọn những hệ thống khác nhau cho phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của quốc gia đó.
Như đã trình bày ở trên, có nhiều hình thức phân quyền. Một số hiến pháp áp dụng nhiều hình thức cùng một lúc, trong khi một số hiến pháp khác chỉ áp dụng một hình thức phân quyền mà thôi. Không có một hình thức phân quyền nào được xem là duy nhất phù hợp cho mọi quốc gia trong mọi thời kỳ. Đã có rất nhiều sách vở bàn đến các hình thức phân quyền trong bản hiến pháp. Đôi khi các phân tích đó mang nặng tính chuyên môn. Do đó, trong phạm vi bài viết ngắn này, khó có thể tóm gọn mọi khía cạnh của các tri thức đó.
Tuy vậy, bài viết này nhấn mạnh một điều quan trọng: các hình thức phân quyền khác nhau mang lại các hệ quả khác nhau. Bởi cân bằng và giám sát quyền lực là trọng tâm của thể chế hiến định, các nhà soạn thảo hiến pháp đã dành nhiều công sức nghiên cứu các hệ quả của mỗi hình thức phân quyền khi chúng được áp dụng riêng rẽ hay kết hợp lẫn nhau. Thế nhưng, không có một hệ thống hiến định nào hoàn hảo hay đạt mọi mục đích đặt ra. Các nhà soạn thảo hiến pháp luôn phải chọn lựa hoặc thỏa hiệp. Chẳng hạn, một số thể chế hiến định tạo điều kiện cho mọi khuynh hướng chính trị được đại diện trong chính quyền, nhưng lại có thể khiến chính trị bị chia rẽ và phân tán, vì sự tham gia của quá nhiều luồng ý kiến khác nhau sẽ khiến các bên khó đạt đồng thuận để ra quyết định. Một số thể chế hiến định khác có thể khiến vài khuynh hướng chính trị thiểu số không được đại diện trong chính quyền, nhưng bộ máy chính trị hoạt động suôn sẻ hơn. Một số hệ thống tập trung vào ý thức hệ chứ không phải quyền lợi “cục bộ” của từng địa phương. Một số hệ thống khác lại chú trọng đến các mối quan tâm cụ thể của các địa phương chứ không đặt nặng ý thức hệ, v.v... Mỗi thể chế hiến định này đều có những ưu và khuyết đỉểm.
Như vậy, mỗi quốc gia sẽ thấy có một số hệ thống thích hợp với họ hơn là những hệ thống khác. Tùy từng quốc gia cụ thể, những mục tiêu nhất thiết cần phải có, và những nhược điểm cần đặc biệt lưu tâm mà tránh, sẽ không giống nhau. Ví dụ, văn hóa của một số quốc gia có khuynh hướng tập trung quyền lực vào tay một người mà thôi, như người đứng đầu hành pháp, và rồi người này tìm cách thâu tóm những quyền lực khác cho riêng anh ta. Một số quốc gia khác xem việc hạn chế quyền hành pháp là quan trọng, nên trao nhiều quyền lực hơn cho ngành lập pháp và tòa án. Cách này có thể có nhược điểm là sự thiếu vắng một ngành hành pháp mạnh có thể ứng phó mau lẹ trước những thay đổi nhanh chóng của thế giới. Nhưng nếu phải cân bằng giữa các ưu và khuyết điểm của từng hệ thống cho một quốc gia cụ thể, hệ thống cho phép ngăn chặn chính quyền độc đoán có ưu điểm hơn hẳn so với một hệ thống chủ trương cho ngành hành pháp quyền được tự do làm theo ý họ. Nghệ thuật soạn thảo một bản hiến pháp cần lưu tâm đến các đặc điểm và nhu cầu cụ thể của từng quốc gia là vì thế.
David William.
